《監(jiān)察法（草案）》一審稿發(fā)布，面向社會公開征求意見。對比三天前，全國人大常委會表決通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，這無疑是一種有力回應(yīng)。

值得一提的是，無論是《草案》還是《決定》，都重點點出了大家非常關(guān)心的一個問題：未來的反腐敗措施，將由“留置”取代“雙規(guī)”。

“雙規(guī)”我們聽得不少，但了解的可能并不多，而留置則更是一個反腐領(lǐng)域的新鮮詞匯。這兩者到底有什么區(qū)別？后者取代前者的意義又在哪里？

雙規(guī)

其實，“雙規(guī)”的標準說法是“兩規(guī)”。

追根溯源，監(jiān)察部門的“雙規(guī)”的誕生，要追溯到1990年12月9日國務(wù)院頒發(fā)的《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》。當時的條例規(guī)定：監(jiān)察機關(guān)在案件調(diào)查中有權(quán)“責(zé)令有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點就監(jiān)察事項涉及的問題做出解釋和說明”。

而紀檢機關(guān)的“兩規(guī)”，則誕生于1994年3月25日頒布的《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》其明確規(guī)定“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”。

1997年5月9日，《行政監(jiān)察條例》被廢除。同日經(jīng)全國人大常委會通過的《行政監(jiān)察法》，規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)有權(quán)“責(zé)令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點對調(diào)查事項涉及的問題做出解釋和說明”。自此，“兩規(guī)”被“兩指”取代。

不過，這只是在行政領(lǐng)域的廢止，并沒有影響“雙規(guī)”在黨內(nèi)反腐實踐的應(yīng)用。

1994年3月25日中紀委印發(fā)《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》，其中明確要求，“調(diào)查組有權(quán)按照規(guī)定程序，采取以下措施調(diào)查取證，有關(guān)組織和個人必須如實提供證據(jù)，不得拒絕和阻撓……要求有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”。

就此，“雙規(guī)”在黨內(nèi)的使用有了依據(jù)。

在性質(zhì)上，“雙規(guī)”不是正式司法程序的一部分，而是中國共產(chǎn)黨在進行紀律檢查方面調(diào)查時，一個先于司法程序的，對人身自由進行限制的，黨內(nèi)隔離審查措施，主要目的是防止被調(diào)查人拖延時間、逃避調(diào)查，甚至串供、外逃。

近年來，特別是黨的十八大以來的反腐實踐中，“雙規(guī)”發(fā)揮了舉足輕重的利劍作用。數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至今年6月底，十八大以來，共立案審查中管干部280多人、局級干部8600多人、縣處級干部6.6萬人。

爭議

不過，盡管效用巨大，但作為一個階段性政策的產(chǎn)物，各界對于“雙規(guī)”的爭議一直不小。

比如有學(xué)者就指出，“雙規(guī)”存在形式上的合法性問題，具體來說，就是與2000年頒布的《中華人民共和國立法法》相沖突了，根據(jù)《立法法》，“限制人身自由的強制措施和處罰”必須有法律依據(jù)，但“雙規(guī)”并不符合這一點。

其實，“雙規(guī)”形式的合法性問題，早就隨著中央紀委的組織體制調(diào)整而解決。

1993年中央紀委、監(jiān)察部合署辦公，實行一套工作機構(gòu)、兩個機關(guān)名稱的體制。而前面我們說到，1997年的《行政監(jiān)察法》早就賦予“兩指”以合法性。因此，“雙規(guī)”在形式上的合法性的來源，其實就是《行政監(jiān)察法》第20 條的“兩指”。

當然，一個難以回避的問題是，依據(jù)實體性的正當程序原理及“比例性原則”，“雙規(guī)”一直缺乏足夠的法理依據(jù)。

查閱1994年中紀委的《紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》和隨后的細則，我們發(fā)現(xiàn)，在以下幾個方面，他們均沒有對“雙規(guī)”進行約束：明確的時間限制；傳喚、拘傳的12小時限制；不得連續(xù)拘傳、傳喚的限制。另外，也沒有檢察院自偵案件刑拘限制為14天的約束。

對此，不少學(xué)者開始質(zhì)疑，《刑事訴訟法》規(guī)定，“有證據(jù)證明有犯罪事實”的犯罪嫌疑人，逮捕之后的羈押期限一般是兩個月，最長七個月。那么，為什么僅僅“有違反行政紀律嫌疑的人員”，卻沒有被限制人身自由的時長的規(guī)定？

改革

批評暫且放一放。

另一個值得關(guān)注的點在于，除紀委以外，我國的反腐隊伍還有另一支重要的人馬——反貪局。

1995年，最高人民檢察院反貪總局正式掛牌。近20年的工作歷程中，反貪部門查辦了一大批有影響的貪污賄賂犯罪大案要案，也呈現(xiàn)出專門化、正規(guī)化、法治化的優(yōu)勢。

但由于反貪局脫胎于檢察機關(guān)原經(jīng)濟檢察部門，接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，與紀委工作存在重合，工作中難免會出現(xiàn)一些問題。

于是，不少人萌生出新的改革思路——是否可以整合政府部門及檢察系統(tǒng)相關(guān)部門，成立一個監(jiān)察委員會，與黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，形成一個兼容處理黨紀、政紀和法紀在內(nèi)的反腐機構(gòu)？

這一思路在上世紀80年代末就有人提出，但在十八大以后顯得尤為迫切。十八大以來，盡管黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭取得了新的重大成效，但形勢依然嚴峻，推進反腐倡廉工作制度化、規(guī)范化，被提上了議程。

而國家監(jiān)察體制改革，無疑呼應(yīng)了這一需求。它重在組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

11月6日的《人民日報》認為，這是推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措，對于健全中國特色國家監(jiān)察體制，強化黨和國家自我監(jiān)督具有重大意義。

留置

那么，在監(jiān)察體制改革中，留置的意義在哪里？

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中說，制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施。

中央紀委副書記肖培在十九大報告解讀專題發(fā)布會上表示，以留置取代“兩規(guī)”措施，是用法治思維、法治方式懲治腐敗。

與“雙規(guī)”相比，留置擴大了監(jiān)察范圍，實現(xiàn)了對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。同時，通過留置取得的證據(jù)可以直接作為移送起訴的證據(jù)，而此前，通過“兩規(guī)”取得的口供筆錄移送檢察機關(guān)后還需要由檢察機關(guān)重新固定、轉(zhuǎn)化后才能作為司法證據(jù)。

什么條件下采取留置措施呢？《草案》指出，被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實及證據(jù)，仍有重要問題需要進一步調(diào)查，并具有“涉及案情重大、復(fù)雜的；可能逃跑、自殺的；可能串供或者偽造、銷毀、轉(zhuǎn)移、隱匿證據(jù)的；可能有其他妨礙調(diào)查行為的”等4種情形時，經(jīng)監(jiān)察機關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場所。

《草案》同時對“留置”的時限、被調(diào)查人待遇、留置期限如何折抵刑期等，也做出了規(guī)定。時限方面，“留置時間不得超過三個月。在特殊情況下，決定采取留置措施的監(jiān)察機關(guān)報上一級監(jiān)察機關(guān)批準，可以延長一次，延長時間不得超過三個月”。

此外，“采取留置措施后，除有礙調(diào)查的，應(yīng)當在二十四小時以內(nèi)，通知被留置人所在單位或家屬”；“監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當保障被留置人員的飲食、休息，提供醫(yī)療服務(wù)。訊問被留置人員應(yīng)當合理安排訊問時間和時長，訊問筆錄由被訊問人閱看后簽字”。

這樣的規(guī)定，不僅賦予“剝奪被調(diào)查者人身自由”的法理依據(jù)，也可以有效防止被留置人員遭受不法侵害進而保障其合法權(quán)利。這是對此前反腐機制法治困境有力的程序反思，而不只是一種名稱術(shù)語的替換。對比此前媒體發(fā)布的北京、山西、浙江三地監(jiān)察委員會的試點工作，不難看出，《草案》有關(guān)留置措施的規(guī)定充分吸收了三地的試點經(jīng)驗。

當然，對于此前學(xué)界一直關(guān)注的，律師能否在調(diào)查期間參與、何時參與、參與程度等問題，《草案》并沒有涉及。不過，由于它還處于向社會征求意見階段，最終是什么樣的，還不得而知。

新時代的國家監(jiān)察體制改革，自然不同于以前，未來怎么走，還需要與時俱進的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。實際上，我們探討的留置，也只是監(jiān)察委12種工作措施之一。

但幸運的是，“試點是改革的重要任務(wù)，更是改革的重要方法?！眮碜员本?、山西、浙江的試點實踐，無疑為下一步國家監(jiān)察體制改革提供了重要經(jīng)驗，更驗證了國家監(jiān)察體制改革決策部署方向的正確性。下一步，《監(jiān)察法》的審議通過和正式施行，無疑也將為中國特色的國家監(jiān)察體系，賦予新的強大力量。